随着京津冀区域协同发展上升到国家战略层面,京津冀旅游公共服务的全域发展将面临巨大的机遇和挑战。文章以京津冀为研究区域,从“全域旅游”的视角,综合分析京津冀旅游公共服务全域发展的困境,提出了实现京津冀旅游公共服务全域发展的建议:全面构建开放共享的旅游公共服务全域发展环境;构建京津冀旅游公共服务全域发展的多中心治理模式;促进京津冀旅游公共服务体系建设的全域发展;提升京津冀旅游公共服务质量水平。

全域旅游; 京津冀; 旅游公共服务; 全域发展;

在2016年全国旅游工作会上,国家旅游局局长李金早指出:“旅游业发展到现在,已经到了全民旅游和自助游、自驾游为主的全新阶段。现实要求我们必须从现在的景点旅游模式转变为全域旅游模式。全域旅游是一种新的旅游发展观,全域旅游就是要把一个区域整体作为功能完整的旅游目的地来建设,实现景点内外一体化,做到人人是旅游形象,处处是旅游环境。”(1) 旅游业作为京津冀地区全域发展中战略性支柱产业的重要组成部分,已成为“全域旅游”创新和实践的重要阵地。京津冀全域旅游实际上是京津冀旅游目的地产品和服务体系全方位、全时空、全要素、全产业链的系统性打造。京津冀旅游公共服务的全域发展是整合京津冀旅游资源的途径,是旅游资源整合转化为旅游资源优势的保障,是京津冀全域旅游建设的牵引、推手和主要内容,也是提升京津冀旅游经济发展能力和发展水平的必然趋势。

“旅游公共服务”的概念目前学术界并没有统一的定义。李爽、黄福才等(2010)研究了旅游公共服务的服务对象、特性以及相关概念;徐菊凤等(2014)从5个W和1个H的角度阐述了旅游公共服务的内涵、外延、属性、服务的对象与供给主体、供给机制与时空条件;常文娟等(2015)构建了普适性旅游公共服务体系;吴国清(2014)从时空—功能(“独占”→“分享”)、提供主体(“一元”→“多元”)、受益范围(“游客”→“居民”)三个维度诠释跨行政区旅游公共服务一体化内涵。阚如良等(2012)研究了政府主导下的旅游公共服务领域;李爽等(2012)探讨政府、市场、社会共同参与的旅游公共服务供给模式;李军鹏(2012)研究了完善旅游公共服务体系的内容和必要性;高凌江(2011)以公共产品理论为视角,系统地研究了旅游公共服务的主要特征及分类,分析了旅游公共服务体系中存在市场失灵、政府失灵及旅游第三部门供给主体缺失等问题,提出了如何完善我国旅游公共服务体系的对策建议。张广瑞(2008)以北京为研究对象就城市旅游公共服务设施体系进行分析;李芳等(2014)对2002年以来国内有关旅游一体化的相关文献进行整理分析,归纳了旅游一体化研究中的关键问题,总结了旅游一体化的主要研究进展、研究现状和内容,在此基础上,对旅游一体化的研究前景进行了展望;刘晋含等(2013)构建了京津冀区域旅游一体化开发的有效运行模式,包括整合旅游公共服务资源、共建京津冀旅游板块、构建大交通网络和共享资源等方面。

京津冀是一个开放型的大景区或旅游目的地,京津冀旅游公共服务设施建设不能只局限在北京,要覆盖整个京津冀区域。京津冀旅游公共服务的全域发展是指为吸引更多的国内外游客,京津冀旅游公共服务提供主体(京津冀政府、旅游企业和社会第三方:社区)之间通过相互开放、加强合作与联合行动,利用互联网技术实现京津冀三地旅游公共服务信息的开发共享,创新京津冀旅游公共服务发展模式,为国内外游客和本地居民提供公益性、非排他性的旅游公共设施及服务,形成一个纵向联系与横向协调的目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的良性立体式京津冀旅游公共服务系统。

京津冀旅游资源分布不均衡,反映在旅游景区的级别和总量上(见表-1)。近年来,京津冀地区的旅游收入都有大幅增长,但差异明显,如2014年北京国内外旅游收入高于河北和天津,北京的旅游收入优势明显;天津的旅游收入比较有优势;河北的旅游收入区域地位较低(见表-2)。京津冀三地的旅游发展差异程度很大,具有鲜明的各自为政的特征,三地之间的联动和合作力度不大,对京津冀区域旅游公共服务的全域发展的拉动作用很小,政府部门的协调作用也没有得到充分发挥。

表-12014京津冀三地A级景区分布    

表-22014年京津冀三地旅游接待情况    

京津冀旅游公共服务全域发展最大的难点是缺乏“开放+融合”的旅游公共服务环境,旅游业发展没有溢出效应,只有引致效应,缺乏合作的内在动力。核心地位的北京、次要地位的天津都具有巨大的发展空间,政府、旅游企业和社会第三方(社区)参与的优势比较明显,而河北省政府的态度比较谨慎,尚未形成政府、旅游企业和社会第三方(社区)的联动,难以承担推进京津冀旅游公共服务全域发展的职能。

政府在京津冀旅游公共服务的全域发展建设与运营中扮演主体角色。目前京津冀旅游公共服务水平参差不齐,差异显著,且各自为政,其主要原因是京津冀旅游公共服务的单一化模式。目前,京津冀区域旅游合作重形式、重研讨、重宣言、重宣传,合作速度缓慢。京津冀地区达成的有效协调发展机制较少,缺乏全域旅游发展的思想,严重阻碍了区域旅游公共服务的合作。

基于京津冀经济发展的不平衡,旅游公共服务体系的建设也同样显示出不平衡。在中国旅游公共服务“十二五”专项规划的实施过程中,北京市走在全国各省区市的前列,制定了《北京市旅游环境与公共服务体系三年建设指导意见》(2012—2014年)。天津市旅游局与城投集团共同研发了天津城市旅游地理信息系统,提供涉及商贸旅游、文化休闲、餐饮娱乐、政务交通等多方面城市信息的综合查询与网络支付服务。河北省在完善旅游公共服务体系、提升旅游公共服务服务水平等方面进行了一定的工作。但是,总体而言,京津冀三地的区域旅游公共服务水平差距越来越大。

京津冀旅游公共服务的全域发展程度发展极不平衡。北京市旅游公共服务发展水平最高,但在京津冀全域内整体推动北京模式很困难。京津冀各地旅游公共基础设施配套不平衡,京津具有明显的优势。随着京津冀全域旅游的发展,区域旅游公共服务水平的不平衡,导致“全域旅游+旅游公共服务”的融合程度也不平衡。

全域旅游符合共享的发展理念。按照“主客共享”的理念,加大旅游公共服务体系建设力度,加强公共交通、信息咨询服务等的建设,以“智慧旅游”为手段提升旅游的公共服务水平,实现公共服务的全域覆盖,构建外来游客与本地市民共享的高品质的社会生活环境。营造开放包容的发展环境,贯彻国家大数据战略,积极推进京津冀地区政府旅游公共信息资源开放共享。鼓励京津冀各级政府、旅游企业和社会第三方(社区)树立“全域旅游”思维,积极参与旅游公共服务的全域发展,推动京津冀旅游公共服务的加速渗透,以融合促创新,以创新促发展,最大限度汇聚各类旅游公共服务要素的创新力量,共同推动京津冀旅游公共服务的全域发展。

以作为旅游公共服务主导者的旅游行政管理部门的推动和引导为主,以开明的态度、开放的精神,将旅游公共服务作为全域旅游发展的重要领域,积极营造旅游公共服务与全域旅游相互开放、相互包容、融合发展的良好环境,最大限度优化旅游公共资源配置,加快形成以开放共享为特征的旅游公共服务的全域发展运行模式。打造京津冀全域景区化,实现旅游公共服务的全景化、全覆盖,实现京津冀旅游目的地形象的全域推广和维护。建立科学有效的政府、市场监管方式,促进旅游市场公平竞争、有序发展。

京津冀旅游公共服务的全域发展,绝不是旅游局一个部门的事情。需要各个部门和各个行业在达成全域旅游的共识下,建立顺应全域旅游发展的“政府主导、社会参与”新机制,建设旅游公共服务产品和服务体系,形成产业发展合力。

京津冀旅游公共服务的全域发展,应在顶层设计上下工夫,突破区划界限、实现互利共赢的发展理念,政府层面制定出台旅游公共服务体系建设的顶层设计方案,自上而下统筹推进。全域旅游强调不同部门之间不同利益主体的协调,这是全域旅游发展的前提,也是全域旅游发展的结果,前提与结果之间的不断转化就形成了一个良性的闭环。建立京津冀三地政府、旅游企业和社会第三方(社区)三维框架下的多中心治理模式,(2) 通过多元合作、开放共享来解决京津冀旅游公共服务面临的共同难题,采用“自下而上”和“自上而下”决策相结合的策略,形成一个相对完善、民主、公开的决策体制。在京津冀旅游公共服务的全域发展进程中,北京要主动作为,积极作为,而天津和河北则需要承担共同而有区别的主体责任。北京是区域、全国和世界性的旅游集散中心,天津是京津冀区域内的次级旅游集散中心,河北石家庄、秦皇岛和承德是重要的区域内旅游目的地。

多中心治理意味着在旅游公共产品和服务生产提供、公共事务处理方面存在着多个供给主体,意味着政府主导、多方参与、市场应用的发展模式。政府是京津冀旅游公共服务的主体建设方和主要提供者,将旅游企业、社会第三方(社区)等组织起来共同决策京津冀的旅游公共服务。制定统一的旅游公共服务全域发展行动计划与规范,从多角度、多方面对旅游公共服务的全域发展进行详细的内容指导和量化规范。成立京津冀旅游公共服务全域发展联盟,建立战略合作模式,以形成组织保障。建立“京津冀旅游公共服务”全域发展实施省际联席会议制度,统筹协调解决京津冀旅游公共服务的重大问题。建立京津冀旅游公共服务网络平台,以促进京津冀政府间全域发展工作的同步推进与及时沟通,平台要即时发布与旅游公共服务全域发展有关的政策信息,为促进交流、推全域发展提供保障。

全域发展就是按照旅游活动的时空顺序将京津冀三地旅游景点进行有效衔接,实现旅游者与公共服务系统互动进程的连续性,建设京津冀旅游目的地旅游公共服务体系,构成处处有景、处处可观赏、处处可体验的旅游公共服务的全域化发展模式。

构建统一的旅游公共安全机制建设,包括旅游公共安全全域服务设施、旅游安全检测和服务、紧急救援体系等。构建京津冀旅游者的权益体系,包括旅游者权益保护、对旅游投诉的执法检查、旅游消费环境的检测、旅游者满意度调查、第三方机构独立评估为主的绩效评估机制以及从业单位和人员的诚信等级评定制度。构建京津冀全域交通体系,提高旅游旅游交通的可达性,完善交通节点的服务设施和集散中心,进一步完善自驾车全域服务体系,如车联网和绿道体系。构建京津冀全域旅游信息体系,包括旅游标志系统、旅游咨询设施和城市解说服务、旅游电子商务网建设和景区内部解说等。完善京津冀全域公共设施与产品体系,加大城市游憩设施的建设力度,提高全域公共厕所与卫生设施的建设。构建京津冀全域营销体系,宣传推广京津冀全域旅游整体形象。建设京津冀全域旅游惠民体系,如建设城市休闲体系和城市服务体系。

京津冀旅游公共服务全域发展还需要对京津冀各地旅游服务环节的设施设备、人员等资源的配备进行优化组合,如可先在京津冀发达地区如北京实现旅游公共服务能力示范和引导,再逐渐延伸到津冀地区。加强“全域旅游”的推进,为旅游公共服务的品质提升奠定基础,实现京津冀旅游公共服务的全域化发展态势。

旅游公共服务质量是评价京津冀旅游形象的重要因素,旅游公共服务是京津冀旅游目的地吸引力和满意度的重要指标。良好的旅游公共服务不仅要满足旅游者在旅游过程中食、住、行、游、购、娱方面的需求,更要满足游客多样化、个性化的需求,让游客在京津冀旅游时自由畅行。

要提高游客满意度,增强京津冀旅游目的地的吸引力,净化旅游市场环境,提升京津冀旅游形象,就需要不断提高京津冀旅游公共服务质量。因此,要建立旅游公共服务标准,完善旅游公共服务设施,丰富旅游公共服务的供给要素,营造开放融合的服务环境。如建立健全京津冀旅游投诉处理机制、汽车租赁和露营地联动机制;加强政府监督引导,引导旅游企业合理定价,加大旅游环境卫生的治理力度,重点检查中低档酒店住宿及餐饮业的卫生标准,加快旅游厕所的建设;加大培训力度,提升旅游从业人员的服务技能和服务意识;鼓励社会志愿者参与旅游公共服务建设。共同建立京津冀旅游信息库,相互链接各自的旅游公共服务网站。建立京津冀一体化的游客满意度保障制度,提供区内优质旅游企业信息,为广大旅游者提供公共旅游资讯服务。制定餐饮、住宿、购物、信息、公共服务等方面的区域性标准,实现旅游服务标准的全域发展。

以互联网技术和大数据为突破口,有效整合京津冀各类旅游公共服务资源,为旅游者提供及时而精准的旅游相关信息。提高信息处理的质量,做好游客行前的智能分析和规划工作,游客行中的精准服务,游客行后的及时反馈,顺应“全域旅游”思维下游客旅游行为的变化,提高旅游公共服务主体的智慧实力。

参考文献

[1]常文娟,熊元斌,付莹.论普适性旅游公共服务体系的构建[J].生态经济,2015(1):135-141.

[2]高凌江.我国旅游公共服务体系建设研究--基于公共产品理论视角[J].价格理论与实践,2011(10):82-83.

[3]阚如良,詹丽,梅雪.论政府主导与旅游公共服务[J].管理世界,2012(4):171-172.

[4]李芳,李庆雷,李伟.国内旅游一体化研究述评[J].乐山师范学院学报,2014(12):91-94.

[5]李军鹏.加快完善旅游公共服务体系[J].旅游学刊,2012(1):4-6.

[6]李爽,黄福才,李建中.旅游公共服务:内涵、特征与分类框架[J].旅游学刊,2010,25(4):20-26.

[7]李爽,黄福才,钱丽芸.旅游公共服务多元化供给:政府职能定位与模式选择研究[J].旅游学刊,2012(2):13-22.

[8]刘晋含,袁晓琳,沈和江,贾菲璠.京津冀区域旅游一体化开发的运行模式[J].湖北农业科学,2013(21):5365-5370.

[9]吴国清.跨行政区旅游公共服务一体化提供机制设计[J].商业经济与管理,2014(5):45-50.

[10]徐菊凤,潘悦然.旅游公共服务的理论认知与实践判断--兼与李爽商榷[J].旅游学刊,2014(1):27-37.

[11]张广瑞.城市旅游公共服务设施体系的完善与北京的对策[M]//2008北京旅游发展研究报告.北京:旅游教育出版社,2008:352-366.

注释

(1)人民网《2016年我国将转向“全域旅游”发展七大转变待实现》,来源于:http://travel.people.com.cn/n1/2016/0129/c41570-28096172.html。

(2)刘露《多中心治理视角下的旅游公共服务模式探究》,载于《商业时代》2012年第7期第101至103页。